地方財政“體檢”報告：疫情重創逐漸愈合，債務可持續面臨挑戰

新冠肺炎疫情對地方財政發展造成重大沖擊，而隨著疫情得到控制，經濟穩步復蘇，去年地方財政收入出現恢復性增長，地方財政發展狀況逐步好轉。

近期，中國人民大學財稅研究所公布了《2021中國各地區財政發展指數報告》(下稱《報告》)。數據顯示，自2008年以來，各省財政發展總指數的平均趨勢總體呈現增長態勢，這表明中國的財政體制不斷發展完善。但受2020年疫情沖擊，財政收入穩健程度下降、債務和社保基金的可持續性下降，2020年各省財政發展總指數(46.47分)出現了一次最大下滑，相比2019年降低了1.09分。

《報告》主編、中國人民大學財稅研究所副所長馬光榮教授告訴第一財經，去年前11個月全國地方一般公共預算收入增速(12.6%)尚可，預計2021年各省財政發展總指數會高于2020年的數值。2021年土地出讓收入快速下滑應引起關注，這會使得地方償債壓力上升;另外社保收支矛盾也更加凸顯。

馬光榮認為，推進財政收入穩健化，最終要依賴于開源節流，尤其是節流。通過健全預算管理制度，全面實施預算績效管理，促進財政支出提質增效。對于地方大型基建項目，要事先進行科學效益評估和嚴格的投資審批，防止使用率低、效益不明顯的基建項目倉促上馬。

財政發展總指數排名

由于經濟發展程度不一、財政管理能力等不同， 財政發展總指數在各省份間存在差異。

根據《報告》，2020年31省(自治區、直轄市)財政發展總指數排名中，上海(66.04)、北京(61.85)、天津(54.52)、廣東(51.23)位居前四。西藏(50.51)、內蒙古(49.24)緊隨其后，浙江、山西、遼寧、山東、江蘇、海南分列第七至第十二位，均超過總指數的平均分(46.47分)。

與財政收入規模居前列相比，江蘇和山東財政發展總指數排名略靠后。馬光榮分析稱，山東的人均財政收入排全國第十二，江蘇省的人均財政收入位居全國第五，但由于兩省獲得的中央轉移支付較少，實際可用財力并不格外豐厚。土地財政依賴度高、地方債務負擔相對較大、省內各市間財力差距較大，導致兩省的財政發展總指數排名略受拖累。

收入穩健指數穩中略降

地方財政發展總指數的一個重要指標，是地方財政收入穩健指數，該指數由人均財政收入、稅收收入占比、大稅占比和土地出讓金依賴度四個指標構成。

《報告》顯示，2008~2019年，地方財政收入穩健指數總體呈上升趨勢。但2020年疫情暴發，實體經濟受到極大沖擊，地方財政收入普遍下滑，稅收收入占比、大稅占比下降，土地出讓金依賴度提高。2020年各省份財政收入穩健指數平均值為28.47分，較上一年大幅下降2.23分。

地方財政收入穩健指數中，人均財政收入指標權重最大。疫情之前，人均財政收入呈現明顯增長態勢，不過自從2013年中國經濟進入新常態，財政收入進入中低速增長區間，人均財政收入增長率明顯放緩，而2020年在疫情沖擊下，人均財政收入出現首次下降。

從各省份人均財政收入排名看，東部省份仍然位居前列，2020年人均財政收入最高的上海為2.83萬元;北京、天津、浙江、江蘇、廣東等地也位居前列;人均財政收入最低的省份為廣西，為0.34萬元。

地方財政比較依賴土地出讓收入，這也被稱為土地財政。當一般公共預算收入增長乏力時，為了緩解地方財政壓力，地方會更加依賴土地出讓收入。

《報告》顯示，2008~2020年各省份土地財政依賴度平均值波動明顯，2015年至2020年，地區平均土地出讓金依賴度(即土地出讓收入占一般公共預算收入比重)從33%上升到了74%，體現出地方政府對土地財政的依賴度在近年來明顯提高。

部分省份的決算報告指出這是由于2020年土地市場行情較好，土地出讓業務增長較快導致。當然，另一部分原因是在稅收收入增速下滑的情況下，地方政府傾向于尋求土地出讓金以穩定地方財政收入。

盡管2021年全年的全國地方財政收入相關數據未公布，但根據已有的數據，2021年地方財政收入穩健指數較2020年將有所提高。

一些省份近期披露的全年地方一般公共預算收入情況也好于年初預期，出現一定超收。

馬光榮稱，去年地方政府性基金收入并不樂觀。地方政府性基金預算近八成來自于土地出讓金，去年受房地產市場調控的影響，一些地方土地流拍事件頻出，地方政府的土地出讓金增長速度較低。土地出讓收入是地方政府償還專項債的重要資金來源。因此，土地出讓金的增速下滑，使得地方償債壓力上升較快。

債務可持續面臨挑戰

衡量地方財政發展狀況，少不了要關注財政收支平衡，其中收不抵支就會出現赤字，赤字累積就是債務。《報告》將債務可持續指數作為財政收支平衡的關鍵指標之一，由顯性債務率、隱性債務率和廣義債務率三個指標構成。

《報告》稱，2008~2020年，我國債務可持續指數整體呈下降趨勢，從2008年的87.7下降至2019年的60.1。除2011年債務可持續指數同前一年相比基本持平以及2016年債務可持續指數有一定的上升外，其余年份均有不同程度下降，尤其是2009年、2014年和2020年，債務可持續指數下降均超過4。這說明我國地方政府所面臨的債務風險不斷升高，財政可持續性壓力不斷上升。

“不論以地方政府債券形式存在的顯性債務，還是以地方融資平臺公司債務余額作為口徑的隱性債務，近年來都在繼續攀升。這反映了經濟增長速度趨緩、財政收入增速下滑的背景下，地方政府更為依賴于債務資金保民生、促基建。”馬光榮說。

目前地方政府債務風險主要集中在隱性債務。隱性債務是指，地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。隱性債務多數是地方政府借融資平臺違法違規舉債。由于目前隱性債務規模等數據未公布，機構多用地方政府融資平臺債務相關數據估算。

2018年以來中央強化地方政府隱性債務監管，近些年隱性債務增長勢頭得到初步遏制，地方也正按計劃積極穩妥化解存量隱性債務。

財政部副部長許宏才在去年底國務院例行政策吹風會上表示，近年來隱性債務風險穩步緩釋，風險總體可控。并且在隱性債務的風險防范、遏制增量、化解存量方面，取得了積極成效。防范化解隱性債務風險，終極目標是實現全國范圍全面消除隱性債務，并建立長效監管制度框架，清除隱性債務形成的土壤環境，堅決不留后患。

馬光榮認為，破解地方隱性債務問題，要依靠融資平臺的真正市場化轉型。而融資平臺的市場化轉型，又要依靠于打破地方政府主導的城市發展模式和經濟增長模式，界定政府與市場的界限，防止地方政府超前上馬各類經濟效益低，社會效益也低的基建項目。

近些年，地方在不斷優化財政支出結構。《報告》顯示，衡量地方財政發展關鍵之一的地方財政支出優化指數，2008~2020年基本呈現上升態勢。

標簽： 債務，愈合，持續