“加裝電梯”連續(xù)多年寫入政府工作報(bào)告 老舊小區(qū)加裝電梯究竟難在哪

老舊小區(qū)加裝電梯是一項(xiàng)社會高度關(guān)注的民生工程，對完善住宅使用功能、促進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)、適應(yīng)老齡化社會需求、提升城市生活品質(zhì)具有重要意義。

今年，全國人大常委會將有關(guān)老舊小區(qū)加裝電梯的代表建議確定為重點(diǎn)督辦建議。

當(dāng)前，老舊小區(qū)加裝電梯工作盡管已經(jīng)取得積極成效，但由于法律保障力度不足、對民法典等法律規(guī)定存在理解分歧等原因，目前仍面臨不少難題亟待破解。

各地推進(jìn)加裝電梯工作

來自住建部的消息顯示，2019年7月，我國待改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)達(dá)17萬個，涉及居民上億人。還有調(diào)研顯示，全國17萬個老舊小區(qū)中，主要集中在20世紀(jì)60年代至90年代間建成。這些住宅樓由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，共有將近200萬個單元沒有電梯。

而大量的老舊小區(qū)里，住的很多都是老年人。對他們來說，上下樓已成為“大麻煩”，只能減少外出，甚至常年不下樓，成為“懸空老人”。隨著人口老齡化程度加劇，老舊小區(qū)加裝電梯已成為社會廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，居民的訴求日益強(qiáng)烈。

黨中央、國務(wù)院高度重視加裝電梯工作，多次作出部署。2018、2019、2020年，連續(xù)三年《政府工作報(bào)告》中都提及老舊小區(qū)電梯改造。2022年《政府工作報(bào)告》提出，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施。

這項(xiàng)工作，各地一直在積極推進(jìn)。2018年以來，每年全國既有住宅加裝電梯的數(shù)量以年均60%的幅度增長。

全國人大代表、全國人大常委會委員、中國殘聯(lián)副主席呂世明曾專門就老舊小區(qū)加裝電梯進(jìn)行調(diào)研。“從調(diào)研看，各部門、各地區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，積極推進(jìn)既有住宅加裝電梯，取得積極成效。”

據(jù)呂世明介紹，一方面，相關(guān)工作機(jī)制已經(jīng)有效建立。不少地方建立政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，相關(guān)部門、水電氣熱信等管線單位共同推進(jìn)加梯工作。與此同時，政策體系逐步完善。各地對立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、招投標(biāo)、施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督等審批手續(xù)大幅精簡優(yōu)化。有條件的地方對加裝電梯還給予財(cái)政補(bǔ)助，允許居民提取住房公積金、使用住宅專項(xiàng)維修資金用于加裝電梯。

業(yè)主意見難統(tǒng)一成阻力

盡管各部門做了大量工作，但每年成功加裝電梯的數(shù)量與群眾的迫切需求相比，仍有不小差距。基于兩年來全國30多個重點(diǎn)城市“符合條件的既有住宅加裝電梯”的實(shí)施情況，90%以上的城市加裝電梯遇到阻力。

“從調(diào)研看，加裝電梯數(shù)量不如預(yù)期的直接原因，是高、低樓層居民意見難以達(dá)成一致。”呂世明說。

實(shí)踐中，對于老舊小區(qū)加裝電梯，樓上樓下居民的需求差異大，高樓層業(yè)主意愿高、低樓層業(yè)主意愿低，業(yè)主意見難以統(tǒng)一。如何讓居民100%同意或者至少不明確反對，已經(jīng)成為全國老舊小區(qū)加裝電梯工作中面臨的“第一號”難題。加裝電梯經(jīng)常會陷入“一票否決”的怪圈，甚至有部分小區(qū)因業(yè)主之間意見難以統(tǒng)一，最后鬧到雙方對簿公堂。

2021年度人民法院十大案件中，“老舊小區(qū)加裝電梯案”位列其中。該案中，某小區(qū)一樓業(yè)主以加裝電梯影響房屋采光、存在安全隱患為由阻撓樓房電梯施工。三樓及以上的業(yè)主將一樓業(yè)主起訴至法院。法院認(rèn)為，依據(jù)民法典第二百七十八條和第二百八十八條規(guī)定，加裝電梯程序合法，判決被告停止對電梯安裝施工的阻撓、妨礙。加裝電梯屬于民法典第二百七十八條規(guī)定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由業(yè)主按法定程序共同自主決定。本案加裝電梯決議符合議事規(guī)則和法定程序，人民法院理應(yīng)予以支持。此外，根據(jù)民法典第二百八十八條規(guī)定，不動產(chǎn)相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理原則，正確處理相鄰關(guān)系。本案一樓業(yè)主不能濫用權(quán)利，根據(jù)自己享有的建筑物區(qū)分所有權(quán)阻攔電梯加裝。

民法典相關(guān)規(guī)定存爭議

2021年1月1日起，民法典施行。民法典第二百七十八條對業(yè)主共同決定的重大事項(xiàng)及表決程序作出明確。其中，第(七)項(xiàng)規(guī)定“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”。同時，該條第二款規(guī)定，該事項(xiàng)需經(jīng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，且經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。

但對于民法典的這些規(guī)定，目前各方理解上卻存在著一定的爭議。

“爭議主要有兩個方面。”據(jù)中國人民大學(xué)法學(xué)院教授石佳友介紹，一是，小區(qū)加裝電梯是否屬于民法典所規(guī)定的“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”?二是，參與是否加裝電梯表決的業(yè)主范圍到底是整棟樓全體業(yè)主還是本單元的業(yè)主?對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，加裝電梯會對整棟建筑物帶來影響，因此應(yīng)由全體業(yè)主參與表決。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，這會使得表決門檻大幅提高，現(xiàn)實(shí)中難以形成決議，而且電梯的實(shí)際使用人和資金負(fù)擔(dān)者是本單元的業(yè)主，因此，他們才是真正的利害關(guān)系人。

對此，石佳友認(rèn)為，需要明確的是，小區(qū)加裝電梯屬于民法典第二百七十八條第一款第(七)項(xiàng)“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”。而民法典對于業(yè)主的共同決定事項(xiàng)并不要求全體一致同意，也并未賦予任何業(yè)主有一票否決的權(quán)利，對于有權(quán)參與表決的業(yè)主范圍也不必征求本樓全體業(yè)主的意見。

石佳友同時指出，民法典第二百八十八條規(guī)定，業(yè)主之間應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系。因此，加裝電梯的業(yè)主應(yīng)與反對安裝的業(yè)主進(jìn)行充分的協(xié)商溝通，盡量本著互諒互讓、團(tuán)結(jié)和睦的原則取得共識。

多措并舉強(qiáng)化法治保障

“加裝電梯涉及實(shí)際利益，僅靠居民協(xié)商，難以平衡、解決矛盾糾紛，迫切需要強(qiáng)化法治保障。但是當(dāng)前加裝電梯相關(guān)法律法規(guī)缺失，強(qiáng)制力保障不足，無法滿足落實(shí)應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、大規(guī)模推進(jìn)加裝電梯的實(shí)際需求。”呂世明說。

為此，呂世明建議，完善相關(guān)立法，推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)立法，制定加裝電梯的具體條文，進(jìn)一步強(qiáng)化加裝電梯工作的法律保障。同時，加強(qiáng)糾紛調(diào)解，依法依規(guī)化解加裝電梯過程中的矛盾糾紛。對調(diào)解無果、確實(shí)難以達(dá)成一致的，應(yīng)引導(dǎo)居民通過司法途徑解決。

石佳友則建議最高人民法院通過發(fā)布典型案例或頒布專門的司法解釋，明確老舊小區(qū)加裝電梯是否屬于民法典所規(guī)定的“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”。同時明確，參與表決的業(yè)主范圍到底是整棟樓的全體業(yè)主還是本單元的業(yè)主。

此外，在石佳友看來，為最大限度形成共識，可采取“誰受益，誰出資”的原則，加裝、使用、維護(hù)電梯等費(fèi)用由實(shí)際使用人負(fù)擔(dān)，一樓業(yè)主可不參與分擔(dān)。如果確實(shí)無法協(xié)商一致，那么，應(yīng)經(jīng)過業(yè)主的共同決定程序，按照民法典第二百七十八條的規(guī)定作出決議。同時，加裝電梯還應(yīng)通過公示、備案和行政審批程序，相關(guān)部門應(yīng)審查加裝電梯對建筑安全的影響。如果加裝電梯工程依法經(jīng)過了業(yè)主決議程序，并通過了公示、備案和行政審批程序，其他相關(guān)業(yè)主不得妨礙或阻止該施工行為。

小電梯 大民生

在步入老齡化社會的現(xiàn)實(shí)背景下，老舊小區(qū)加裝電梯是政府順應(yīng)人民群眾對美好生活向往而實(shí)施的一項(xiàng)民生工程，非常有必要。此舉對于提升居民的幸福感、獲得感具有重要作用。

推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作，不僅涉及法律政策的貫徹落實(shí)，更是平衡各方利益的過程。而加裝電梯之所以一直是老舊小區(qū)改造難點(diǎn)，最大的阻力來自小區(qū)業(yè)主的意見難以統(tǒng)一，高樓層與低樓層業(yè)主之間的利益沖突時常成為最大阻礙。這也讓很多地方的老舊小區(qū)加裝電梯不是倒在“最后一公里”，而是在“第一公里”就卡了殼。

老舊小區(qū)改造不僅是民生工程和發(fā)展工程，還是一項(xiàng)重要的基層治理工程。從某種程度上講，考驗(yàn)著一個城市的治理水平。實(shí)踐中，此前一些地方本著照顧全體業(yè)主合法權(quán)益的出發(fā)點(diǎn)，在老舊小區(qū)加裝電梯時設(shè)置了“一票否決制”，但由此也造成很多難題。一些小區(qū)僅僅因?yàn)橛幸粦魳I(yè)主不同意而讓大多數(shù)業(yè)主的“電梯夢”無法實(shí)現(xiàn)。

讓人欣喜的是，伴隨民法典施行，一些地方如浙江杭州、江蘇揚(yáng)州等地紛紛出臺新政策，運(yùn)用法治思維支持老舊住宅加裝電梯，改變“一票否決制”的做法，依法推進(jìn)加裝電梯工程。這些做法值得肯定和推廣。

俗話說“遠(yuǎn)親不如近鄰”。老舊小區(qū)加裝電梯涉及各樓層業(yè)主利益。面對各種訴求，一方面，相關(guān)部門應(yīng)貫徹落實(shí)好民法典等相關(guān)法律規(guī)定，從政策層面加強(qiáng)對相鄰各方利益的引導(dǎo)、調(diào)整和平衡，避免此前的“一票否決制”現(xiàn)象，依法有序推進(jìn)加裝電梯工程。另一方面，也應(yīng)充分協(xié)調(diào)照顧各樓層居民的利益，平衡利益、定分止?fàn)帲浞致犎I(yè)主意見，作出符合法律規(guī)定、符合社會主義核心價值觀、符合人民群眾期待的價值判斷。在不傷害低層住戶利益的前提下設(shè)置最優(yōu)方案，積極引導(dǎo)人們維護(hù)友善和諧文明的鄰里關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏。

老舊小區(qū)加裝電梯是民生工程，也是民心工程。辦實(shí)事，解難題，聚焦群眾“急難愁盼”。小小的電梯，將給億萬居民帶來大大的獲得感、幸福感和安全感。

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