小田并大田，解決承包地細(xì)碎化要守底線防風(fēng)險

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農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近日印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出探索解決承包地細(xì)碎化的路徑辦法。文件明確，擬開展試點(diǎn)的村組，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，方可組織開展試點(diǎn)。

由于農(nóng)村土地一輪承包到戶時，多數(shù)村組采取了好壞、遠(yuǎn)近搭配的方式發(fā)包，農(nóng)戶承包地較為細(xì)碎。同一農(nóng)戶的承包地分散在不同地塊，耕種效率低，還存在巴掌田的情況。隨著農(nóng)田基礎(chǔ)條件改善，地力差異逐步縮小，同時為了便于機(jī)械化，一些地方特別是平原地區(qū)的農(nóng)民希望能連片經(jīng)營。據(jù)調(diào)查，有76.2%的農(nóng)戶愿意把自家分散的小塊承包地集中成一塊耕種。

今年的中央一號文件提出，總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題。總體看，解決細(xì)碎化有兩個維度，一是克服地形地貌影響，二是著眼承包或流轉(zhuǎn)關(guān)系。事實(shí)上，實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、土地整治，通過除埂、填溝，讓小方格變成大方塊，不僅能吸引更多種糧能手，還增加了可耕種面積?？梢?，解決土地細(xì)碎化的過程也是農(nóng)田宜機(jī)化的過程，能帶動規(guī)模化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

為解決承包地細(xì)碎化，不少地方已開展了探索，江蘇鹽城探索“小田變大田”，安徽蒙城實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”，湖北沙洋則是“按戶連片耕種”。總結(jié)起來，大致是兩種路徑：一是通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)集中連片，即承包權(quán)不動、經(jīng)營權(quán)連片；二是通過互換承包權(quán)實(shí)現(xiàn)集中連片，即承包權(quán)互換、承包地連片。比較而言，第一種方式風(fēng)險小、成本低、易操作，可在有條件的地方穩(wěn)步推廣。

試點(diǎn)是改革的先聲。分析試點(diǎn)取得成效的地區(qū)可以看到，其通過承包地確權(quán)，利用現(xiàn)代測繪技術(shù)，明晰了四至和面積，為地塊連片歸并后追溯權(quán)屬信息提供了支撐；結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地整治等項目，提供了資金保障和工程支持。一旦有農(nóng)戶想找回承包地，或者承包地被征收，也能據(jù)此保障農(nóng)戶承包權(quán)益。如果這些基礎(chǔ)工作做得不扎實(shí)，就不能盲目開展試點(diǎn)。

試點(diǎn)的目的是更好實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)益，提高耕地利用效率。試點(diǎn)過程涉及農(nóng)戶眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，各地要注意守好底線，防范風(fēng)險。

要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。中央明確，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。要堅決防止借解決承包地細(xì)碎化之機(jī)搞打亂重分，這是土地承包政策的底線，不能觸碰。對農(nóng)戶自愿采取互換土地承包經(jīng)營權(quán)解決承包地細(xì)碎化的，要依法簽訂書面合同，向發(fā)包方備案，并及時變更承包合同。各地要因地制宜，不能搞“一刀切”、下任務(wù)，可以綜合考慮地形地貌、機(jī)械化水平、勞動力轉(zhuǎn)移等情況，優(yōu)先在群眾意愿高的地區(qū)開展試點(diǎn)?？傊?，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，不能損害農(nóng)民權(quán)益。

要對全流程行為進(jìn)行風(fēng)險防范。收益分配方面，平整后的土地可耕種面積一般能增加3%至5%，相應(yīng)的耕地和收益應(yīng)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系，做到合理分配、規(guī)范使用。土地流轉(zhuǎn)方面，集中連片后如統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)，應(yīng)有農(nóng)戶書面委托，并引導(dǎo)通過公開市場進(jìn)行。對社會資本流轉(zhuǎn)土地，要落實(shí)資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。用途管制方面，要堅持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，無論地塊如何改變，都不能改變土地用途，不能破壞農(nóng)業(yè)產(chǎn)能。

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